INT-AR Papers 2c
Het uitkeringstoerisme aangekaart
In dit derde paper over sociale zekerheid en vrij verkeer gaan we in op de omvang en de aanspraak op uitkeringen in geval van migratie. Aan het eind maken we een voorlopige balans op.
In 2013 meldde de Nederlandse regering aan de Europese Commissie dat het vrij verkeer van EU-burgers het risico van uitkeringsmigratie met zich brengt. Toenmalig staatssecretaris Teeven sprak van een groot probleem met EU-burgers die bijstand aanvragen zonder in Nederland te hebben gewerkt. Ter onderbouwing haalde hij de toeslagenfraude door Bulgaren aan en noemde een getal van 4200 uitkeringstrekkende EU-burgers die van buiten Nederland afkomstig zouden zijn. De regering wilde hier een eind aan maken en verzocht de Europese Commissie met een oplossing te komen. Die Commissie op haar beurt stelde dat het ging om een non-issue; Nederland zou ver onder het gemiddelde scoren wat betreft het aantal inwonende Europeanen met een uitkering. Een jaar later deed het Europese Hof van Justitie uitspraak in een zaak van een Roemeense vrouw die naar Duitsland verhuisde en daar een bijstandsuitkering aanvroeg (C-333/13 – Dano). Het Hof verklaarde dat het recht op vrij verkeer niet automatisch de aanspraak op een bijstandsuitkering inhoudt: een EU-burger die zich langer dan drie maanden in een andere lidstaat wil vestigen moet in dat land voldoende middelen hebben om in zijn of haar levensonderhoud te voorzien. Volgens het Hof mogen EU-landen weigeren sociale uitkeringen (‘bijzondere, niet op premie- of bijdragebetaling berustende prestaties’) te geven aan onderdanen van andere lidstaten die speciaal voor die uitkering naar hun land zijn gekomen.[i]
In een zaak, die in september 2015 speelde (Alimanovic), deed het Hof de uitspraak dat gelijke behandeling voor wat betreft het recht op sociale bijstand afhankelijk is van de rechtmatigheid van het verblijf in het betreffende land. Opvallend hierbij was dat de betrokken persoon 11 maanden had gewerkt (in Duitsland) en vervolgens een rechtmatige periode van 6 maanden werkloosheidsuitkering had genoten. De Duitse sociale verzekeringsinstanties besloten na die 6 maanden geen uitkering meer te verstrekken en kregen van het Hof gelijk. Hierbij werd gerefereerd aan artikel 7.3.c van de EU Richtlijn 2004/38. Dit artikel stelt dat EU-burgers die binnen de eerste twaalf maanden van hun verblijf in een ander land onvrijwillig werkloos worden hun status als rechtmatig werkzoekende in het betreffende land behouden en recht hebben op een gelijke behandeling in de sociale zekerheid voor een periode van minimaal 6 maanden. Na een periode van 6 maanden kan de lidstaat waar verbleven wordt de toegang tot niet op bijdragen berustende vormen van sociale bijstand weigeren.
Wie kan aanspraak maken?
De aanspraak op een uitkering verschilt dus mede naar gelang het soort uitkering. Relevant is het onderscheid tussen op bijdragen berustende uitkeringen (bijvoorbeeld werkloosheidsuitkeringen en de werk gerelateerde pensioenen) en de bijstand. Niet-Nederlandse EU-burgers kunnen zich niet zomaar in Nederland vestigen om vervolgens alleen een bijstandsuitkering aan te vragen. Wie gebruik wil maken van het vrij verkeer en zich in een ander EU-land wil vestigen, moet in eigen onderhoud kunnen voorzien. Een EU-burger dient na een verblijf van drie maanden ofwel werkzaam te zijn als werknemer of zelfstandige, ofwel over voldoende middelen van bestaan te beschikken.[ii] Wie in Nederland heeft gewerkt en premie heeft betaald, is verzekerd voor de sociale verzekeringen en kan (mits aan alle voorwaarden wordt voldaan) een beroep doen op de WW. Werknemers uit een EU-lidstaat hebben, als ze sociaal verzekerd zijn en voorafgaand aan hun ontslag in de laatste 36 weken minimaal 26 weken hebben gewerkt, recht op 3 maanden WW-uitkering. De uitkering duurt langer dan 3 maanden als er in de laatste 5 jaar minimaal 4 jaar is gewerkt.
Beschikbare cijfers
Over de samenstelling van de groep bijstandsontvangers zijn weinig gedetailleerde cijfers beschikbaar. Het totaal aan bijstandsontvangers steeg naar 490.000 personen (augustus 2015, inclusief AOW-ers met een bijstandsuitkering), na een daling, die inzette vanaf 1998 en het aantal terugbracht tot 370.000 medio 2007. Wijzigingen in de voorwaarden voor het ontvangen van bijstand maken de cijfers niet volledig vergelijkbaar, maar ze geven wel een beeld. Los van de vraag hoe groot de omvang is, is het de moeite waard te kijken om wie het gaat en of hier in de loop van de afgelopen decennia veel in is veranderd. Voor EU-burgers geldt dat zij in de CBS-bijstandsstatistieken worden ingedeeld in de categorie westerse allochtonen. Van oudsher bestaat het grootste deel (volgens de CBS-definities) uit inwonenden van Duitse en Indische afkomst. Het aantal inwoners afkomstig uit Midden- en Oost-Europa (MOE) is het afgelopen decennium gegroeid (naar 177.000 per 1 januari 2015). Het aantal inwoners van Poolse afkomst bedroeg 108.000 personen. Het aantal inwoners in Nederland in 2013 van Bulgaarse en Roemeense afkomst bedraagt rond de 4% van het totaal aan inwonende EU-burgers (ofwel 0,23% van de totale bevolking). Het relatieve aandeel van de groep westerse bijstandsontvangers bleef jaren redelijk stabiel binnen het totale bijstandscijfer; in absolute aantallen steeg het totaal naar 54.500 mensen (in augustus 2015, met een daling die inzette vanaf voorjaar 2015). Van de beroepsbevolking (15-65 jarigen) uit de MOE-landen hebben 4.160 personen (eind december 2013) een bijstandsuitkering. Het gebruik van de bijstand door arbeidsmigranten uit MOE-landen ligt percentueel boven dat van de autochtone bevolking (respectievelijk 2,8% en 2,3% per 1-1-2014.
In augustus 2014 was het aandeel WW-uitkeringen als percentage van het aantal dienstverbanden van de 13 nieuwe lidstaten 2,4%. Onder werknemers met de Nederlandse nationaliteit was dit 6,9%. Het percentage WW-uitkeringen van mensen met een niet-Nederlandse nationaliteit stijgt de laatste tijd.[iii]
De 75.000 tijdelijke werknemers uit deze landen (becijferd in de Migrantenmonitor) kunnen nauwelijks een beroep doen op een uitkering. Indien die werknemers mee worden gewogen in de berekening van het gebruik van de uitkeringen daalt het percentage van bijstandontvangers en WW-ontvangers fors.[iv]
Het totaal aan niet-westerse bijstandsontvangers is gestaag gestegen naar 241.000 personen (in augustus 2015). Gedetailleerde cijfers over de herkomst van deze groep zijn er niet.
Tot slot
Het CBS heeft recente cijfers over de totale omvang van de bijstandsfraude. Cijfers over de periode 2002-2008 laten een forse daling zien. In het beschikbare cijfermateriaal is weinig bewijs te vinden voor het bestaan van grootschalig uitkeringstoerisme gerelateerd aan de bijstand. Uit onderzoek naar migratie in Europa blijkt niet dat migranten naar het land trekken waar de beste uitkering te krijgen is. Veeleer geldt de stelregel dat de aanwezigheid van werk de juistere voorspeller is van aantrekkende arbeidsmigratie. Over de uitwerking die deze migratie heeft op onze verzorgingsstaat, en op de sociale zekerheid in het bijzonder, komt uit literatuur en onderzoek een zeker patroon naar voren. Arbeidsmigranten in het onderste segment van de arbeidsmarkt verrichten in veel gevallen werkzaamheden waarvoor in het werkland onvoldoende arbeidsaanbod te vinden is. Deels heeft dit substitutie tot gevolg, doordat andere zwakke groepen op de arbeidsmarkt worden weggedrukt. Voor werkgevers zullen bij het ruim beschikbaar zijn van willige arbeidsmigranten geen of weinig incentives aanwezig zijn om te investeren in de zwakkere groepen op de arbeidsmarkt. Ook zorgt de import van goedkope arbeid in sommige sectoren voor een remmende invloed op de loonontwikkeling van de onderste loonschalen. Deels houden arbeidsmigranten bepaalde vormen van laagbetaalde arbeid (en de daarbij behorende productie) in stand die anders allang uit Nederland zouden zijn vertrokken. Dat lijkt weinig rationeel, het werkt immers als een blokkade tegen innovatie, maar het maakt bijvoorbeeld de land- en tuinbouw nog steeds winstgevend. In andere sectoren die sowieso niet zijn te verplaatsen, zoals het huishoudelijk werk en de zorg, zorgt de instroom van migranten voor het overeind houden van diensten die nauw verbonden zijn met de toekomst van onze verzorgingsstaat en alleen maar aan belang zullen winnen.
De Nederlandse arbeidsmarkt is daarbij niet scheutig met het aanbod van stabiele arbeidsplaatsen. Voor veel migranten zijn precaire, flexibele banen en kortdurende dienstverbanden de standaard en zij behoren daarmee tot het onzichtbare, tevens niet-vertegenwoordigde deel van de arbeidsmarkt. De grensoverschrijdende rekrutering van werknemers heeft de uitbouw van flexibele arbeidsrelaties vergemakkelijkt. Arbeid wordt zodoende nog meer een te verhandelen waar, uit te voeren door een gecontracteerde persoon die verder niet hoeft te worden gezien als belanghebbende in de onderneming. Daarmee wordt de invloed van de grensoverschrijdende mobiliteit van werknemers steeds groter op de flexibilisering van de Nederlandse arbeidsverhoudingen. Als dit resulteert in minder bijdragen heeft het op den duur ook gevolgen voor de financiële houdbaarheid van de verzorgingsstaat.
Jan Cremers (Tilburg University)
[i] http://curia.europa.eu/juris/liste.jsf?num=C-333/13
[iii] UWV Kennisverslag 2015-1, april 2015, Kenniscentrum UWV
[iv] Ontleend aan http://www.cbs.nl/nl-NL/menu/home/default.htm (bezocht op 12-1-2014).