Inleiding

Vanaf de oprichting van de Europese Economische Gemeenschap (EEG) is het recht op vrij verkeer van de burgers uit de aangesloten landen een centraal thema in de Europese samenwerking. De opheffing van belemmeringen voor het vrij verkeer van personen tussen lidstaten vormt een van de basisbeginselen in het Verdrag van Rome in 1957. Dat Verdrag levert de grondslag voor de EEG en bevat meerdere bepalingen die het vrij verkeer waarborgen (Verdrag van Rome 1957, artikel 48-51). Het vrij verkeer geeft burgers het recht werk te zoeken en te werken in een andere lidstaat. In een drietal papers komt de sociale zekerheid in samenhang met dit vrij verkeer aan de orde. Paper 2a behandelt de sociale zekerheid bij grensoverschrijdend werken en de relatie met de Europese regels over het verblijfsrecht. Paper 2b behandelt de zwakke punten in de regelgeving, de grensoverschrijdende dienstverlening en enige mazen in de wetgeving. Paper 2c bespreekt het zogenaamde uitkeringstoerisme.

De coördinatie van de sociale zekerheid

Hoewel de feitelijke inrichting en werkingssfeer van de sociale zekerheid niet tot de bevoegdheid behoren van de Europese instellingen werd de coördinatie van de nationale sociale zekerheidsstelsels een van de eerste en meest cruciale beleidsterreinen waarop door de lidstaten is samengewerkt. Om te voorkomen dat EU-burgers, die tijdelijk in een andere lidstaat werken en verblijven, hun sociale zekerheidsrechten gedeeltelijk of geheel verliezen achtten de lidstaten het noodzakelijk op Europees niveau afspraken te maken over de coördinatie van de socialezekerheidsstelsels. Die afspraken en de afstemming van de verschillende nationale stelsels in grensoverschrijdende situaties kennen een lange geschiedenis. Vanaf 1958 stelde de EEG-Raad verordeningen vast over de coördinatie van de sociale zekerheid van migrerende werknemers. Uitgangspunt van de coördinatie was en is dat slechts één wetgeving van toepassing is in de situatie wanneer in een of meerdere lidstaten gewerkt wordt; EU-burgers die gebruik maken van het vrij verkeer vallen onder de sociale zekerheid van slechts een lidstaat. De coördinatieregels moeten de gelijke behandeling waarborgen en discriminatie tegengaan.

In de loop der jaren is de regelgeving, op basis van jurisprudentie en praktische ervaring, voortdurend aangepast. Verordening nr. 3 van de Ministerraad van de vroegere EEG is na vaststelling in 1958 in totaal 14 keer bijgesteld. Na de voorlaatste volledige herziening, die leidde tot Verordening 1408/71, vonden in totaal 39 bijstellingen plaats, enerzijds om veranderingen in de nationale wetgeving te volgen, anderzijds om verbeteringen aan te brengen op grond van arresten van het Europese Hof van Justitie. In 2004 zijn de coördinatieregels volledig gemoderniseerd (Verordening 883/2004, ook Basisverordening genoemd) en is getracht het stelsel te vereenvoudigen. Ook wilde de wetgever een einde maken aan tal van uitzonderingssituaties. De benodigde Implementatieverordening 987/2009 werd in het voorjaar van 2009 vastgesteld. De gewijzigde regels traden op 1 mei 2010 in werking. Het uitgangspunt – slechts een wetgeving van toepassing – bleef ongewijzigd. Bij deze laatste herziening zijn belangrijke kritiekpunten aan de orde gekomen. Het stelsel moest bestand worden tegen praktijken die expliciet tot doel hebben de sociale verzekeringsplichten te ontduiken, bijvoorbeeld via het gebruik van buitenlandse schijnfirma’s. Centraal hierbij stonden vragen over hoe grip te houden op grensoverschrijdende arbeidsbemiddeling en over de toepassing bij werkzaamheden in meerdere lidstaten, zoals in het internationale transport en de binnenvaart, maar ook in de bouw en infra. Nadien heeft de te volgen procedure of handelswijze bij werkzaamheden in meer lidstaten vaak op de agenda gestaan van de speciaal opgerichte Administratieve Commissie voor de coördinatie van de socialezekerheidsstelsels. Deze Commissie, samengesteld uit regeringsvertegenwoordigers van elke lidstaat, heeft tot taak alle vraagstukken van administratieve of interpretatieve aard te behandelen en de uniforme toepassing van het EU-recht te vergemakkelijken (op basis van Titel IV van Verordening 883/2004).

De uitgangspunten van de huidige regelgeving

Met de in 1971 vastgestelde Verordening 1408/71 EEG en de herziening in 2004 van de Raad wordt gewaarborgd dat werknemers die onderdaan van een EU-lidstaat zijn recht hebben op sociale zekerheidsprestaties ongeacht waar zij werken of wonen. Werknemers die zich elders in Europa vestigen, hebben ten principale recht op een behandeling als waren zij inwoner van het land van vestiging. Het streven was en is de onderlinge afstemming, niet de harmonisatie, van de sociale zekerheidsregimes in de EU-lidstaten, teneinde grensoverschrijdende aangelegenheden te regelen. De algemene regel bij arbeidsmigratie is dat in de sociale zekerheid het werklandprincipe geldt (de Lex loci laboris); iemand is verzekerd in de lidstaat waar hij/zij werkt en bouwt aldaar rechten op. In de thans geldende regels is, ten opzichte van de oudere verordeningen, het algemene beginsel van gelijke behandeling uitgebreid. Terwijl dit grondbeginsel eerst alleen van toepassing was op personen die op het grondgebied van een lidstaat woonden, is deze voorwaarde inzake het wonen op het grondgebied thans niet meer vereist. Een andere wijziging houdt in dat niet alleen werknemers, zelfstandigen, ambtenaren, studenten en gepensioneerden, met hun gezinsleden en nabestaanden, maar ook niet-actieve personen nu beschermd zijn door de coördinatieregels; de personele werkingssfeer bevat geen limitatieve opsomming meer. Een derde verandering is de vereenvoudiging van een aantal bepalingen met betrekking tot werkloosheid: een werkloze die naar een andere lidstaat gaat om daar werk te zoeken behoudt gedurende bepaalde tijd het recht op een werkloosheidsuitkering in het herkomstland.

Wanneer gaat dit recht in?

elevant zijn voorts de regels, opgenomen in Richtlijn 2004/38/EG, met betrekking tot het verblijfsrecht in combinatie met de sociale zekerheid van burgers van de EU die zich in een andere lidstaat willen vestigen. EU-burgers hebben het recht gedurende maximaal drie maanden op het grondgebied van een andere lidstaat te verblijven zonder verdere voorwaarden of formaliteiten dan de verplichting in het bezit te zijn van een geldige identiteitskaart of geldig paspoort. Als een EU-burger langer dan drie maanden in een andere lidstaat wil verblijven dan moet hij of zij in het gastland werknemer of zelfstandige zijn óf over voldoende bestaansmiddelen beschikken voor zichzelf en de familieleden om te voorkomen dat zij tijdens het verblijf ten laste komen van het sociale bijstandsstelsel van het gastland. Gedurende de eerste drie maanden van verblijf is het gastland niet verplicht een recht op sociale bijstand toe te kennen. Zolang EU-burgers en hun familieleden geen onredelijke belasting vormen voor het sociale bijstandsstelsel van het gastland kunnen zij niet worden uitgezet. Verwijdering kan in geen geval indien zij werknemer of zelfstandige zijn. Iedere EU-onderdaan die gedurende een ononderbroken periode van vijf jaar legaal op het grondgebied van een gastland verblijft, krijgt in dat land een duurzaam verblijfsrecht. Tot het verstrijken van die periode is uitzetting mogelijk indien niet aan de geldende eisen wordt voldaan.

Belangrijke recente jurisprudentie

Het Europese Hof van Justitie heeft het recht op toegang tot (delen van) de sociale zekerheid nader gepreciseerd. Centraal in enkele cases stond de vraag of economisch inactieve EU-burgers die in een andere lidstaat verblijven recht kunnen doen gelden op sociale voorzieningen die gelden voor de burgers van dat land. De coördinatieverordeningen lijken te suggereren dat dit recht bestaat hoewel Richtlijn 2004/38/EG lidstaten deze verplichting niet oplegt. In november 2013 deed het Hof een uitspraak in de zogenaamde Dano-case. Een al lang in Duitsland wonende vrouw van Roemeense afkomst had nooit gewerkt in Duitsland en was geen werkzoekende. Haar beroep op een bijstandsuitkering voor werkzoekenden werd afgewezen. De zaak werd bij het Europese Hof aanhangig gemaakt. Het Hof stelde dat de EU-wetgeving die het vrij verkeer regelt (Richtlijn 2004/38) het gastland niet verplicht sociale bijstand te verlenen gedurende de eerste drie maanden van een verblijf. Wordt die termijn overschreden (echter nog steeds korter dan 5 jaar) dan is het voorzien in eigen levensonderhoud een voorwaarde voor het verblijfsrecht. Kan men hier niet aan voldoen, dan bestaat geen recht op een sociale uitkering. Voor uitkeringen waarvoor bijdragen worden betaald (bijvoorbeeld werkloosheidsuitkeringen) geldt dit niet. De uitspraak is belangrijk in het licht van de discussie over sociale zekerheidstoerisme (uitgebreider in paper 2c).

Jan Cremers (Tiburg University)